Resumé
I Danmark betaler boligejere hvert år to løbende ejendomsskatter: grundskyld og ejendomsværdiskat. Tilsammen indbringer de ca. 35 mia. kr. om året fra ejerboliger. Begge skatter beregnes ud fra offentlige vurderinger af, hvad boligen er værd.
Vurderingssystemet har i årevis været upålideligt. Mange boligejere har ikke tillid til, at deres bolig er vurderet korrekt, og dermed heller ikke til, at den skat, de betaler, er rimelig.
Det har ført til et forslag om at droppe de løbende ejendomsskatter og i stedet indføre en skat på den gevinst, man får ved salg af sin bolig. Logikken er, at salgsprisen er en faktisk, observeret pris – ikke et skøn fra en myndighed. Dermed undgår man de upålidelige vurderinger.
Analysen viser, at avancebeskatning ikke er en god løsning:
- Man slipper ikke for behovet for pålidelige vurderinger ved indførelse af avancebeskatning.
- Provenuet er for lavt til at erstatte de nuværende skatter.
- Der opstår en såkaldt indlåsningseffekt: Boligejere udskyder salg, selv om de egentlig gerne vil flytte – f.eks. på grund af et nyt job eller ændrede boligbehov.
- Avancebeskatning skaber et behov for at give fradrag for udgifter til forbedringer – ellers beskattes man reelt af det nye tag, man selv har betalt for. Men fradrag for forbedringer skaber stort administrativt bøvl.
- Systemet gør boligmarkedet mere ustabilt.
Baggrund om virkninger af skat på gevinster og tab ved salg af ejerboliger
Forslag om at indføre en realisationsbaseret beskatning af tab og gevinster på ejerboliger tager udgangspunkt i forskellige målsætninger. Nogle forslag er begrundet i et ønske om, at boligskatter i højere grad betales, når boligejere får likviditet ved salg af boligen, og at virkninger af tab og gevinster samtidig udlignes af en gevinstbeskatning. Andre forslag er begrundet i forventninger om, at en boligbeskatning, der sigter på at tage udgangspunkt i observerede handelspriser, begrænser problemet medupålidelige offentlige vurderinger af ejerboliger.
En analyse af virkninger af en beskatning af gevinster og tab på ejerboliger vil imidlertid vise, at der er en række problemer vedrørende offentlige vurderinger, provenu og virkninger på boligmarkedet. Det betyder, at det samfundsøkonomisk vil være skadeligt, hvis de løbende ejendomsskatter helt eller delvist erstattes af en skat på gevinster og tab på ejerboliger, jf. bl.a. Skattekommissionens rapportering Lavere skat på arbejde, 2009, side 69 og uddybende boks side 271.
Beskatning af gevinster og tab kræver også offentlige vurderinger
En beskatning af gevinster og tab ved salg af ejerboliger vil ikke betyde, at beskatningen kan ske uden brug af offentlige vurderinger. Det vil i alle sammenhænge være uacceptabelt at tage udgangspunkt i købsværdier for ejerboliger, der er handlet, før gevinstbeskatningen træder i kraft. Det ville nemlig medføre en beskatning med tilbagevirkende kraft af boligprisstigninger, der har fundet sted, før gevinstbeskatningen er vedtaget og træder i kraft.
For at illustrere problemet kan en sådan beskatning med tilbagevirkende kraft sammenlignes med, hvis et folketingsflertal besluttede at indføre en ekstra beskatning af indkomst med tilbagevirkende kraft, så lønmodtagere skulle betale mere i skat af deres indkomst mange år tilbage i tiden.
Derfor skal alle ejerboliger indplaceres i det nye regelsæt med skattemæssige købspriser, der svarer til den nuværende handelsværdi. Det stiller krav om, at der anvendes nye offentlige vurderinger. Det vil sige, at der i alle tilfælde vil være behov for pålidelige offentlige vurderinger. Problemet med manglede tillid til ejendomsvurderingssystemet kan dermed ikke løses ved at indføre avancebeskatning.
Tværtimod vil de skattemæssige konsekvenser af fejlagtige offentlige vurderinger blive fremrykket og forstærket. En fejlagtig offentlig vurdering af selve ejendomsværdien kan i det nuværende system medføre en årlig overbeskatning på ca. 0,4 % svarende til den effektive skattesats efter 20 % nedslag. Ved en kapitalgevinstbeskatning med en skattesats på fx 25 % svarende til skattesatsen på negativ kapitalindkomst, vil boligejeren blive pålignet en skat på 25 % af den fejlagtige vurdering, når boligen sælges. Det er en engangsskat af en potentielt for høj offentlig vurdering, der er mere end 60 gange større end den nuværende årlige ejendomsværdiskat. Indførelse af en gevinstbeskatning for ejerboliger vil således forstærke følsomheden overfor pålideligheden af de offentlige vurderinger og vil også medføre et ekstraordinært stort antal tvister mellem boligejere og skattemyndighederne.
En beskatning af gevinster og tab på ejerboliger skaber indlåsningseffekter
Realisationsbeskatning medfører generelt indlåsningseffekter, hvor ejere har skattemæssige fordele ved at udskyde salg af aktivet, så beskatningen også udskydes, og nutidsværdien af skatten nedbringes1. Tilsvarende vil gælde ved en beskatning af gevinster og tab på ejerboliger. De fleste boligejere vil opleve, at deres bolig er steget i værdi, og de vil derfor isoleret set være mindre tilbøjelige til at sælge boligen – fx ved muligheder for jobskifte eller ændrede boligbehov2.
Problemstillingen om indlåsningseffekter kan nedbringes for de fleste boligejere, hvis beskatningen af realiserede gevinster kan udskydes, når boligejerne inden for et fastsat tidsrum køber en ny ejerbolig. Modstykket til at nedbringe indlåsningseffekter for de fleste boligejere er, at problemstillingen akkumulerer til større negative virkninger for de boligejere, der overvejer at forlade ejerboligmarkedet. Det kan typisk gælde for pensionister, der gennem livsforløbet har oparbejdet store udskudte skattebetalinger. Ændrede boligbehov og flytning til en mindre lejebolig kan således blive hæmmet af indlåsningseffekter.
Beskatning af gevinster og tab medfører lavt skatteprovenu
Beskatning af fremtidige gevinster og tab på ejerboliger medfører, at skatteindtægterne først opnås på langt sigt, når ejerboliger sælges. Problemstillingen forstærkes, hvis boligejere kan udskyde betalingen af skatten på gevinster, som beskrevet ovenfor. Det stiller for det første krav om en betydelig alternativ finansiering af det offentlige i en længere årrække. Dernæst kan det forventes, at det langsigtede provenu fra beskatning af tab og gevinster på ejerboliger vil være væsentligt lavere end det nuværende provenu fra de løbende ejendomsskatter – uanset udformningen af realistiske modeller.
Skatteministeriet har fx beregnet, at den svenske model for beskatning af gevinster og tab på ejerboliger, jf. boks 1, på længere sigt kan medføre et skatteprovenu på ca. 7½ mia. kr., hvis de tilsvarende regler anvendes i Danmark3. Det svarer til under halvdelen af provenuet fra ejendomsværdiskatten, der skønnes at udgøre ca. 17 mia. kr. årligt på sigt. Selv på lang sigt vil provenuet fra en sådan beskatning af gevinster og tab på ejerboliger med de forudsætninger udgøre mindre end 25 % af det samlede provenu fra de nuværende ejendomsskatter fra ejerboliger (inkl. grundskyld).
Samfundsøkonomiske krav om, at ejerboliger ikke beskattes alt for lempeligt sammenlignet med andre typer af kapitalafkast – fx afkast af aktier og obligationer – taler tilsvarende for, at en beskatning af gevinst og tab på ejerboliger sker ved en fastholdelse af en løbende beskatning – på et lidt lavere niveau end det nuværende. Skatteneutralitet i form af en ensartet beskatning af forskellige typer kapitalafkast tilsiger således, at ejerboliger samlet set beskattes af et afkast svarende til den nominelle rente. Hvis beskatningen af prisstigninger sker via en gevinstbeskatning, når boliger sælges, vil der fortsat være behov for en løbende beskatning af et afkast svarende til realrenten – altså den nominelle rente minus prisstigningen på ejerboliger.
Boks 1. Beskatning af ejerboliger i Sverige
| I Sverige betaler boligejere en relativ lav løbende kommunal ejendomsskat, og derudover beskattes gevinster ved salg af ejerboliger. Løbende ejendomsskatter Den løbende beskatning af ejerboliger har siden 2008 været indrettet som en kommunal ejendomsskat på ejerboliger, der indeholder flere fritagelser og et loft over den årlige ejendomsskat på ca. 7.000 DKK i 2026 for almindelige enfamiliehuse. Langt størstedelen af de svenske ejerboliger rammer loftet for ejendomsskatten. Det betyder, at den præcise offentlige ejendomsvurdering ikke har betydning for skattebetalingen – eller kun en begrænset betydning for mange af de øvrige ejerboliger. Skat på gevinster og tab ved salg af ejerboliger Den svenske skat på gevinster og tab ved salg af ejerboliger i den nuværende form, hvor gevinster beskattes uanset ejerperiodens længde, har været gældende siden 1967. De nuværende regler indeholder i hovedtræk, at gevinster ved salg af ejerboliger beskattes med 22 pct. Hvis ejerboligen sælges med tab, får sælger et delvist fradrag i skatten på øvrige indkomster. Ejere, der inden for en kortere periode efter salget køber en ny ejerbolig, kan udskyde gevinstbeskatningen af gevinster på indtil 2,1 mio. DKK. Det betyder, at mange boligejere først betaler betydelige dele af skatten på gevinster ved udtrædelse af ejerboligmarkedet sent i livsforløbet. Mulighederne for at udskyde gevinstbeskatningen medfører, at de færreste boligejere omfattes af større indlåsningseffekter, da store dele af de pålignede skatter på gevinster ved salg kan udskydes ved køb af en ny ejerbolig. Modstykket er, at der oparbejdes betydelige udskudte skatter, som medfører, at indlåsningseffekter er tilsvarende større for boligejere, der typisk sent i livsforløbet overvejer at forlade ejerboligmarkedet. Det kan illustreres ved, at 870.000 boligejere har opbygget udskudte skatter på gevinster svarende til skatten af ikke-beskattede gevinster på ca. 380 mia. DKK. Det er gennemsnitligt 440.000 DKK per omfattet boligejer. Den svenske beskatningsmodel indeholder, at egentlige tilbygninger til boligen kan fradrages ved opgørelsen af grundlaget for gevinstbeskatningen. Derudover er fradrag begrænset til udgifter til større forbedringer og ombygninger ved salg, der er foretaget i salgsåret eller et af de forudgående fem år. De svenske regler er søgt indrettet, så administrative besværligheder ved fradrag begrænses. Modstykket er, at svenske boligejere kan blive beskattet af mange typer boligforbedringer, herunder løbende småforbedringer, hvilket kan medføre en negativ særbehandling i forhold til boligejere, der sælger en tilsvarende ejerbolig i en dårligere stand. Det medfører også afgrænsningsproblemer, hvor fx flytning af et køkken til et andet rum er en fradragsberettiget ombygning, mens udskiftning af køkken i det eksisterende køkkenrum er en ikke-fradragsberettiget renovering. |
Beskatning af gevinster og tab stiller krav om fradrag for boligforbedringer
Hvis der indføres en skat på gevinster og tab ved salg af ejerboliger skal der indføres et fradrag for forbedringer af ejerboliger. Alternativt vil boligejere blive beskattet af de værdistigninger, der følger af at sælge en nyistandsat bolig. Et fuldt retfærdigt fradragssystem skal i princippet medføre fradrag for alle boligforbedringer (nyt tag, maling af facade mv.), hvor fradragsretten for de afholdte dokumenterede udgifter årligt nedskrives efter diversificerede nedskrivningssatser, så boligejeren kun får fradrag i gevinster for den del af udgifterne, de ikke selv har forbrugt (den ikke-nedskrevne del). Det vil være administrativt belastende for både skattemyndigheder og boligejere at håndtere et sådant system. For ejerlejligheder vil problemstillingen om fradrag endvidere både omfatte ejerens udgifter til forbedringer af lejligheden og ejerforeningens udgifter til forbedringer af selve ejendommen. Alternativet til udspecificerede fradragsregler er mere enkle fradragsregler. Det kan imidlertid skærpe risikoen for afgrænsningsproblemer i forhold til, om afholdte udgifter er fradragsberettigede, se eksempel i boks 1.
Beskatning af gevinster og tab stiller krav om fradrag for boligforbedringer
Hvis der indføres en skat på gevinster og tab ved salg af ejerboliger skal der indføres et fradrag for forbedringer af ejerboliger. Alternativt vil boligejere blive beskattet af de værdistigninger, der følger af at sælge en nyistandsat bolig. Et fuldt retfærdigt fradragssystem skal i princippet medføre fradrag for alle boligforbedringer (nyt tag, maling af facade mv.), hvor fradragsretten for de afholdte dokumenterede udgifter årligt nedskrives efter diversificerede nedskrivningssatser, så boligejeren kun får fradrag i gevinster for den del af udgifterne, de ikke selv har forbrugt (den ikke-nedskrevne del). Det vil være administrativt belastende for både skattemyndigheder og boligejere at håndtere et sådant system. For ejerlejligheder vil problemstillingen om fradrag desuden både omfatte ejerens udgifter til forbedringer af lejligheden og ejerforeningens udgifter til forbedringer af selve ejendommen. Alternativet til udspecificerede fradragsregler er mere enkle fradragsregler. Det kan imidlertid skærpe risikoen for afgrænsningsproblemer i forhold til, om afholdte udgifter er fradragsberettigede, se eksempel i boks 1.
En beskatning af tab og gevinster på ejerboliger bidrager til at destabilisere boligpriser
En beskatning af gevinster og tab ved salg af ejerboliger kan i princippet bidrage til at udjævne gevinster og tab blandt boligejere. Virkningerne heraf modvirkes imidlertid af, at selve gevinstbeskatningen bidrager til at destabilisere boligpriser, så konjunkturudsving i boligpriser forstærkes.
Beskatning af gevinster og tab kan generelt øge risikovilligheden, og det kan bidrage til, at boligpriser under højkonjunkturer forøges udover et holdbart niveau. For en boligkøber, der er usikker på, om en købspris for en bolig er højere end et holdbart niveau, vil et tabsfradrag øge tilskyndelsen til at acceptere høje købspriser. Det skyldes netop, at tabsfradraget fjerner en del af risikoen ved et muligt prisfald fra boligejeren og overfører risikoen til andre skatteydere.
Hertil kommer specifikt, at selv hvis boligpriserne åbenlyst er højere end et holdbart ligevægtsniveau, vil et tabsfradrag forstærke tilskyndelsen for betalingsvillige boligkøbere til at byde prisen yderligere op. Det skyldes, at værdien af et sandsynligt tabved en efterfølgende prisnormalisering nedsættes på grund af et tabsfradrag, der mindsker det samlede nettotab for boligkøberen. Tilsvarende kan potentielle købere i en situation, hvor boligpriserne er lavere end ligevægtsniveauet, kræve yderligere prisnedslag, da en forventet gevinst ved en efterfølgende genopretning af prisniveauet vil blive pålagt avanceskat.
Det kan bemærkes, at boligskatterne under et eksisterende ejendomsskattesystem løbende udvikler sig i takt med ejendomspriserne, hvilket bidrager til at dæmpe prisudsving. I perioder med stigende ejendomspriser øges de fremtidige boligskatter for nye købere, hvilket isoleret set bidrager til at reducere salgspriserne. Dermed medfører løbende ejendomsskatter – i skarp modsætning til avanceskatter – et vist bidrag til at stabilisere boligpriserne, hvilket er til fordel for samfundsøkonomien. For eksempel bidrog store udsving i boligpriserne til at forstærke de negative virkninger af finanskrisen i 2008.
En beskatning af tab og gevinster på ejerboliger kræver ny ensartet skattesats
Hertil kommer problemstillinger i relation til, at kapitalindkomst er underlagt en asymmetrisk, progressiv beskatning, hvor skattesatser varierer mellem 25 % for negativ nettokapitalindkomst og 42 % for positiv nettokapitalindkomst, der indregnes i grundlaget for mellemskatten. Realisering af betydelige gevinster ved boligsalg kan ofte medføre, at store dele af den skattepligtige gevinst beskattes som positiv nettokapitalindkomst med skattesatser på op til 42 %. Det vil betyde, at skattesatsen på gevinster kan overstige de skattesatser, boligejeren tidligere har været underlagt fx i relation til fradrag for renteudgifter på lån i ejerboligen og eventuelle tabsfradrag ved tidligere boligsalg.
Rimelighed og hensyn til at hindre tilskyndelse til at spekulere i den tidsmæssige fordeling af den skattepligtige gevinst og andre kapitalafkast taler for, at der ved salg af ejerboliger anvendes en ensartet skattesats og symmetrisk beskatning af gevinster og tab. Det kan fx være en skattesats på 25 % svarende til skatteværdien af negativ kapitalindkomst (ekskl. skattenedslag). Problemstillingen om at sikre en ensartet skattesats på tab og gevinster har som en af de få problemstillingen ved gevinstbeskatning en enkel og anvendelig løsning.
1 En skat der først betales senere har lavere nutidsværdi end en skat, der betales nu. Penge, du først skal betale langt ude i fremtiden, “koster mindre” i dag – det er det, man mener med, at nutidsværdien af skatten falder. Det er nemlig lettere at betale 10.000 kr. om 10 år end i dag, fordi du kan nå at have pengene i mellemtiden og få afkast af dem imens.
2 Hvis værdien af en ejerbolig er steget 1 mio. kr., og boligejeren fx på grund af mulighed for jobskifte sælger boligen, kan det ved en skattesats 25 % medføre en skattebetaling på 250.000 kr. Hvis boligejeren undlader at sælge boligen, kan gevinsten ved at udskyde beskatningen i et år opgøres til 7.500 kr. (ved en rente efter skat på 3 %). Hvis værdistigningen for ejerboligen er større end 1 mio. kr., og salget udskydes i flere år, øges gevinsten tilsvarende. Dermed medfører realisationsbeskatning en skattebetinget tilskyndelse til at udskyde boligsalg, hvilket bl.a. kan hæmme mobiliteten på arbejdsmarkedet.
3 Jf. skatteministerens svar Skatteudvalgsspørgsmål nr. 166, maj 2025.